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    強化公共安全服務思維 推進完善應急管理體系

    中國應急管理報 張 強 2020-12-01 09:50:10

    在應對災害的不同階段,我們既要重視臨時性抗災救災工作的財政支撐,又要強化長期的、韌性的防災減災工作的財政保障能力建設。

    深刻認識政府、市場及社會的關系,促進政府服務、市場服務和社會志愿服務有機融合,在政府履行職能的同時,動員市場和社會力量遞送公共安全服務。

    強化基層應急管理能力建設,盡快改變應急管理能力倒掛的局面,動員各方力量參與推進基層織網工作。健全安全領域的公共服務體系,我們不能單純依靠高科技、硬技術,也要充分重視兼容性的“低科技”、軟技術,發展面向基層的適應性技術能力,并將安全責任制落實到位、到崗、到人。


    黨的十九屆五中全會指出,統籌發展和安全,建設更高水平的平安中國。我們要充分學習領會這一重大戰略部署,不僅要結合對當前矛盾和風險易發期的國情認知,切實把握發展和安全的辯證關系,更要堅持系統觀念,在完善公共安全服務體系的系統路徑方面下好先手棋、打好主動仗,推進完善應急管理體系。

    應急管理是一項系統的公共管理工作,旨在為公眾提供公共安全服務。從本質而言,向公眾提供各類公共安全服務、營造安全有序的社會環境是政府的一項基本職責?!吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的 建 議》(以 下 簡 稱 《建 議》 ) 在“十四五”時期經濟社會發展的主要目標中提出,基本公共服務均等化水平明顯提高,社會治理特別是基層治理水平明顯提高。對公共安全服務而言,各級黨政部門同樣需要致力于做好以人民為中心的應急管理體系建設,提升公共安全服務的均等化、數字化、智能化水平,強化基層公共安全服務保障,以解決公共安全服務需求的快速多樣化增長與有效供給不足之間的矛盾。

    在現行經濟體制和社會改革主線中,政府主要履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等職能,公共安全是公共服務職能中的重要組成部分,也是應急管理部門及相關部門的重要職能之一??傮w上,加強公共安全服務思維將促進各級管理者、各界參與者從服務重心、服務體系、服務能力等方面入手,深入理解應急管理的基礎性特征,對于應急管理體系的完善具有重要意義。

    明晰基本公共安全服務清單,回應公共安全服務需求

    歷史上的重大災難和當前全球肆虐的新冠肺炎疫情都在提醒我們,保障人民生命安全是各級政府公共安全服務職能中重要的、基礎性的職責。

    為此,《建議》特別強調保障人民生命安全是建設更高水平平安中國的重點工作之一。一方面,要積極推動人民生命安全保障服務均等化,全面覆蓋發達地區和欠發達地區,有效遞送公共安全服務,一個不落地保障人民生命安全;另一方面,要全面促進基本生命安全之外的身心健康等非基礎性服務的保障。

    應急管理體系建設乃至公共安全服務也涉及非基礎性內容,在生命安全之外還有著對身心健康風險防范和維護等多元的服務需求,而且這些需求在不同情景、不同人群、不同地區存在差異性表現。這就要求在推進應急管理體系和能力現代化時要聚焦并優化政策工具的使用,一方面明晰基本公共安全服務清單,如應急能力建設重大工程、應急處置與救援救災、自然災害救助等,強化強制性政策工具的使用,不僅要做到全覆蓋,還要實現均等化;另一方面,對于公共安全涉及的非基本公共服務需求也要積極回應,如防災減災咨詢服務、企業財產保全服務以及各類定制性安全服務等,側重運用倡導性政策工具,鼓勵各級政府、企業、社會組織、志愿者立足實際,逐步務實遞送此類服務。需要注意的是,基本公共安全服務和非基本公共安全服務之間只有原則上的界定,并沒有不可逾越的鴻溝,會隨著時代發展和地區差異有所變化。

    細化公共安全服務遞送者之間的責權劃分

    《建議》 在對強化公共服務能力作出部署的同時,也在謀劃現代財稅金融體制的建立,強調要“深化預算管理制度改革,強化對預算編制的宏觀指導。推進財政支出標準化,強化預算約束和績效管理。明確中央和地方政府事權與支出責任,健全省以下財政體制,增強基層公共服務保障能力”。顯然,對于保障公共安全這樣的重大事項,需要從強化公共安全服務的角度建立強力的財政支撐。

    基于公共安全服務思維,我們需要清醒地認識到安全是相對的,不是絕對的,保障安全是有成本的、需要進行績效評估和過程管理的一種公共服務。具體而言,在應對災害的不同階段,我們既要重視臨時性抗災救災工作的財政支撐,又要強化長期的、韌性的防災減災工作的財政保障能力建設。同時,還需要細化公共安全服務遞送者之間的責權劃分,這不僅涉及縱向各級政府、橫向各部門之間如何劃分財權、事權,還關乎市場和社會組織等其他參與者財權、事權分擔與匹配機制的建立。各級各部門只有立足安全發展需求,明晰權責,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系,形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度,才能充分發揮中央和地方的積極性,發揮資源的優化配置作用,增強各級政府的責任意識。

    要實現各類財政資金的有序高效使用,就需要加強對我國各類公共服務體系經驗的學習和借鑒。2020 年以來,不僅財政部會同應急管理部制定印發了《中央自然災害救災資金管理暫行辦法》,明晰了開展救災、救助的共同財政事權轉移支付原則和管理流程,國務院辦公廳還專門印發《應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》,從災害應對不同階段的各項具體服務職能入手,對各級政府間的事權和財權予以劃分。

    此外,還要深刻認識政府、市場及社會的關系,促進政府服務、市場服務和社會志愿服務有機融合,在政府履行職能的同時,動員市場和社會力量遞送公共安全服務。因此,在編制“十四五”相關規劃時,我們需要進一步深化對公共安全的公共服務屬性的認知,一方面做好財政資金的科學預算和績效管理;另一方面,充分發揮市場和社會組織參與公共服務的作用,充分利用災害保險、慈善捐助等多元化渠道,實現公共安全服務遞送的有序、有效、有力。

    強化基層應急管理能力建設,改變能力倒掛局面

    在 加 強 和 創 新 社 會 治 理 方 面 ,《建議》 提出,推動社會治理重心向基層下移,向基層放權賦能,加強城鄉社區治理和服務體系建設。

    “基礎不牢,地動山搖?!秉h的十九大報告也提出,加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

    作為災害發生的第一時空、災害應對第一響應人的所在地,基層的防災減災抗災救災能力提升至關重要。

    為此,要貫徹落實習近平總書記提出的堅持黨的群眾觀點、群眾路線,堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的要求,通過編制“十四五”相關規劃、提供專項預算支持等舉措,強化基層應急管理能力建設,盡快改變

    應急管理能力倒掛的局面,動員各方力量參與推進基層織網工作。健全安全領域的公共服務體系,我們不能單純依靠高科技、硬技術,也要充分重視兼容性的“低科技”、軟技術,發展面向基層的適應性技術能力,并將安全責任制落實到位、到崗、到人。

    當然,要強化系統的公共安全服務思維,還需決策者更新理念,意識到安全作為一項重要的公共服務,要和其他公共服務一樣堅持以人民為中心的發展思想、堅持新發展理念,變革公共安全服務體系。正如應急管理部黨委在傳達學習貫徹習近平總書記重要講話和黨的十九屆五中全會精神專題學習會上明確提出的,要體現責任主體多元化和協同性,按照安全生產“三個必須”原則,堅持齊抓共管、社會共治,推動政府、社會、市場、企業、個人各司其職、各負其責,筑牢防災減災救災人民防線。

    (作者系北京師范大學風險治理創新研究中心主任、教授、博士生導師)

    “貫徹落實五中全會精神專家談”系列回顧:

    1、深入分析新發展階段發展環境變化 善于在危機中育先機、于變局中開新局 

    2、完善應急管理體系 促進國家治理效能得到新提升 

    3、提高治理水平 加強風險防控 建設韌性城市

    4、從被動“遇見”轉向主動“預見” 全力以赴防范化解重大風險 

    5、深化改革推進應急管理體系和能力現代化

    6、將以人民為中心貫穿危機應對決策全過程 

    7、完善國家應急管理體系 持續提升巨災應對能力 

    8、堅持黨對應急管理工作的全面領導

    9、全面提高公共安全保障能力 牢牢守住安全發展底線 

    10、堅持以人民為中心 夯實安全生產責任 

    11、堅持新發展理念 統籌發展和安全 在經濟社會發展全局中謀劃應急管理工作 




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